الدكتور على عبد الرحمن يكتب: أثر تدابير الصحة والصحة النباتية (SPS) على التجارة الدولية الزراعية

تأسست منظمة التجارة العالمية (WTO) كنتيجة لمفاوضات جولة أوروجواي للاتفاق العام للتعريفات الجمركية والتجارة (GATT). وكان الهدف من إنشائها هو الإشراف على تطبيق الاتفاقيات التي أبرمت بموجبها ، ولتيسير المناقشات حول المزيد من الإجراءات لتحرير التجارة بين الدول الأعضاء ولإدارة نظام تسوية المنازعات. وأضافت هذه المفاوضات مجموعة مركزة من الاتفاقيات التجارية التي تتناول المسائل الزراعية، من بينها الاتفاق بشأن تطبيق تدابير الصحة والصحة النباتية (SPS).
وتتركز مفاوضات اتفاقات منظمة التجارة العالمية حول تلك الاتفاقات التي لها الأثر الأكثر مباشرة على التجارة الدولية في المنتجات الزراعية وسلامة الأغذية وخاصة الاتفاق بشأن الزراعة والاتفاق بشأن تطبيق تدابير الصحة والصحة النباتية (SPS) والاتفاق بشأن الحواجز التقنية أمام التجارة (TBT) والاتفاق بشأن جوانب حقوق الملكية الفكرية المتصلة بالتجارة (TRIPS).
وعلى الرغم من أن التجارة الدولية قد نمت منذ السبعينات بمعدلات أسرع في البلدان النامية عنها في البلدان المتقدمة، إلا أن الأخيرة مازالت تسيطرعلى الشطر الأكبر من التبادلات التجارية الدولية.

ورغم النمو المتسارع للتجارة الدولية ، إلا أن نمو التجارة الزراعية يُعد بطيئاً نتيجة التناقص المتزايد لحصة السلع الزراعية في التجارة الدولية، وهذا راجع إلى ارتفاع معدلات الحماية المباشرة وغيرالمباشرة عليها.
ولعل تطبيق التدابير الصحة والصحة النباتية (SPS) هو أهم آليات الحماية المباشرة، خاصة بالنسبة للدول المتقدمة بحجة حماية المستهلكين وحماية البيئة.
وقد أصبحت المعوقات الصحية الآن هي المعوق الشرعي الوحيد غير الجمركي للتجارة في الإنتاج النباتي والإنتاج الحيواني، وبالتالي فرض قيود قد تكون غير مبررة على التجارة الزراعية، الأمر الذي أدى إلى زيادة الفجوة بين البلدان النامية والمتقدمة ، مع تزايد المشكلات الاجتماعية والاقتصادية والبيئية في البلدان النامية.

الإجراءات الوقائية في إطار منظمة التجارة العالمية ((WTO:
تحدد منظمة التجارة العالمية عدداً من الإجراءات الوقائية التي تسمح بتعليق الالتزامات بصورة مؤقتة ، يتضمن الاتفاق بشأن الزراعة آليةً وقائيةً خاصةً للمنتجات الزراعية التي تخضع للأنظمة الجمركية ، حيث تعمل الدول الأعضاء في هذه المنظمة على تحسين قدراتها على استخدام التدابير الوقائية العامة، مع التأكد من عدم إساءة استخدام هذه التدابير. وقد وضع الاتفاق بشأن تدابير الصحة والصحة النباتية (SPS) مجموعة من القواعد التي تلتزم بها الدول عند قيامها بصياغة وتبنى إجراءات الصحة النباتية التي تمس التجارة، وللحكومات الحق في اتخاذ إجراءات الصحة النباتية، بشرط أن تكون هذه الإجراءات ضرورية لحماية صحة النبات وأن تستند إلى الأدلة والمبادئ العلمية المقبولة. وهى تهدف بذلك إلى تجنب القيود غير المبررة على التجارة. ويتفق ذلك مع أهداف الاتفاق الدولي لحماية النبات (IPPC) والمتعلق بمتطلبات الصحة النباتية والذي يرمى إلى منع انتشار الآفات النباتية بواسطة التجارة الدولية، كما أن اتفاق (SPS) يسمح للاتفاق الدولي لحماية النبات (IPPC)، بالتعاون مع منظمة التجارة العالمية والحكومات الأعضاء لتعزيز تطوير واستخدام المعايير الدولية لإجراءات الصحة النباتية وتبادل المعلومات الرسمية والخبرات والاستشارات الفنية لمنظمة التجارة العالمية وللحكومات الأعضاء.

الآليات الحمائية للتجارة الزراعية:
تقوم الحكومات بالتدخل في التجارة الزراعية من خلال قيامها بتنفيذ مجموعة من الآليات، بعضها مباشرة والبعض الآخر منها غير مباشر، وذلك وصولاً لتحقيق مجموعة مختلفة من الأهداف. وأكثر هذه الآليات شيوعاً هي جمع الموارد الضريبية ودعم مدخلات المنتجين وتخفيض تكلفة الأغذية بالنسبة للمستهلكين وإلغاء أثر التدخلات التي تقوم بها بلدان أخرى. وتؤثر الآليات المباشرة على السلع عند دخولها التجارة الدولية ، سواء كصادرات أو كواردات.
أما الآليات غير المباشرة فهي تركز بصورة عامة على الإنتاج المحلى أكثر من تركيزها على التجارة ، ولكنها تؤثر أيضا على التجارة. ويوضح جدول رقم (1) مجموعة الآليات الرئيسية (المباشرة وغير المباشرة) لحماية التجارة الزراعية.
ويمكن تحليل الآثار الاقتصادية للآليات الحمائية باستخدام طريقة التوازن الجزئي مثل التغييرات في السياسات الحكومية حول الأسعار والكميات المنتجة والمستهلكة والداخلة في التجارة لسلعة معينة، كما يمكن تحليل آثار آليات الحماية على الدخل الحقيقي لبلد ما وعلى توزيع الدخل بين المنتجين والمستهلكين ودافعي الضرائب، وذلك باستخدام مفهومي فائض الإنتاج وفائض الاستهلاك.
ولا تمثل القيود الصحية والصحية النباتية (SPS) التي تطبق على الواردات إجراءات تجارية في حد ذاتها ، ولكن من السهولة بمكان تحويلها إلى مثل هذه القيود، فقد تزايد استخدام هذه القيود بقصد حماية المنتجين المحليين من المنافسة الدولية ، كما أنه ليس نادراً أن تقوم البلدان بإقامة مثل هذه الحواجز، ليس بغرض الحماية من تهديدات معينة استناداً على دليل علمي، بل استجابة للنشاطات السياسية لجماعات المنتجين المستفيدين من هذه القيود. وقد أدى الاعتراف بهذه الاعتبارات إلى وضع القيود الصحية والصحية النباتية على رأس أجندة المفاوضات التجارية.
جدول: الآليات الرئيسية لحماية التجارة الزراعية
الحماية المباشرة الحماية غير المباشرة
التعريفات الجمركية إدارة سعر الصرف
نظام الحصص للواردات والصادرات الزراعية دعم التسويق
دعم الصادرات دعم المدخلات والإعفاءات الضريبية
القيود الصحية والصحة النباتية العون الاستثماري طويل المدى
Source: Jose M., Caballero, et al., Instruments of Protection and Their Economic Impact, Multilateral Trade Negotiations on Agriculture, Introduction and General Topics, F.A.O, 2021. الآثار الاقتصادية للإجراءات الحمائية:
يمكن استخدام أسلوب التوازن الجزئي لرصد أثر بعض الصدمات على العلاقة بين الكميات المنتجة والمستوردة والمصدرة والمستهلكة من سلع زراعية معينة وبين أسعار سلعة واحدة أو مجموعة من السلع، ومن ثم تحديد الآثار الناجمة عن التوسع في الإجراءات الحمائية للسلع الزراعية على الإنتاج والاستهلاك ، بغض النظرعن الآثار الذي يمكن أن يحدثها أي تغير في الإنتاج والاستهلاك على استخدام مورد الأرض مثلاً، أو على الطلب على العمالة الزراعية أو على استهلاك الأغذية الأخرى وأثر ذلك على الأوضاع في سوق السلع الزراعية.

الاتفاق بشأن تطبيق تدابير الصحة والصحة النباتية (SPS):
لقد أكد اتفاق (SPS) على حق الدول الأعضاء في منظمة التجارة العالمية (WTO) في تطبيق الإجراءات اللازمة لحماية حياة وصحة الإنسان والحيوان والنبات. وكان هذا الحق متضمنا في الاتفاق الأصلي للتعريفات الجمركية والتجارة لسنة 1947 بوصفه استثناءاً عاماً من النصوص الأخرى للاتفاق ، بشرط ألا تطبق تلك الإجراءات بطريقة تشكل تمييزاً عشوائياً وغير مبرر بين الدول التي تسود فيها نفس الأوضاع أو تجعل منها قيوداً خفية على التجارة.
وكانت النتيجة هي إبرام اتفاق (SPS) الذي أرسى قواعداً جديدةً في مجال كان قد استثنى من قبل من نظم وقواعد الجات. ويتمثل الهدف من اتفاق (SPS) في التأكد من أن الإجراءات التي تضعها الحكومات لحماية حياة وصحة الإنسان والحيوان والنبات تتفق مع الالتزامات التي تحظر التمييز التعسفي وغير المبرر في التجارة بين البلدان التي تسود فيها نفس الأوضاع، مع الأخذ في الاعتبار عدم تطبيق هذه الإجراءات بطريقة تجعلها قيوداً خفية على التجارة.

وهذا بدوره يتطلب أن تستند الدول الأعضاء في منظمة التجارة العالمية إلى مجموعة من المعايير الدولية والتوجهات والتوصيات الأخرى التي تتبناها هيئة دستور الغذاء العالمي (Codex Alimentarius Commission, CAC)، وذلك بالنسبة للأمور التي تتعلق بإجراءات سلامة الأغذية، وإلى المعايير التي يتبناها ويوصى بها المكتب الدولي للأوبئة (International Office of Epizootics, OIE)، وذلك في الأمور التي تتعلق بحياة وصحة الحيوان وكذلك حماية الحياة البرية سواء كانت نباتية (wild flora) أو حيوانية (wild fauna) ، وإلى معايير وتوصيات الاتفاق الدولي لحماية النبات (International Plant Protection Convention, IPPC) ، وذلك في الأمور التي تتعلق بحياة وصحة النبات.
ويسمح اتفاق (SPS) للدول بتبني إجراءات أكثر صرامة من تلك التي يتبناها كل من OIE وIPPC وCAC، وذلك في حالة توافر مبرراً علمياً لذلك، أو عند حدوث عدم توافق بين مستوى الحماية الذي توفره المنظمات المسئولة عن وضع المعايير وبين مستوى الحماية المطبق عامة بوصفه المستوى المناسب لدي البلد المعني.
وتعترف المادة (2) من الاتفاق بحقوق الأعضاء في وضع إجراءات تطبيق تدابير الصحة والصحة النباتية على المستوى الضروري لحماية حياة وصحة الإنسان والحيوان والنبات ، طالما لم تكن هذه الإجراءات غير متوافقة مع نصوص هذا الاتفاق. ويجوز فقط تطبيق تلك الإجراءات الضرورية لحماية حياة وصحة الإنسان والحيوان والنبات.

ويجب أن تستند هذه الإجراءات إلى المبادئ العلمية، ولا يجوز الحفاظ عليها في غياب دليل علمي كافي ، ولا يجوز كذلك أن تمثل هذه الإجراءات معوقات تعسفية تمييزية غير مبرره وغير ضرورية أو خفية للتجارة تعتبر إجراءات الصحة والصحة النباتية التي تتوافق مع النصوص المعنية في هذا الاتفاق، متوافقة مع التزامات العضو في ظل نصوص اتفاق الجات لعام 1994، المتعلقة باستخدام إجراءات الصحة والصحة النباتية ، وخاصة نص المادة (10-ب).
ولقد أصبح اتفاق (SPS) ساري المفعول بالنسبة لمعظم أعضاء منظمة التجارة العالمية ، وقد كان تاريخ بدء سريان الاتفاق هو الأول من شهر يناير لعام 1995، إلا إنه بموجب المادة (14) من اتفاق (SPS) تم السماح للبلدان الأقل نمواً بإرجاء تنفيذ الاتفاق لمدة خمسة أعوام. ويقوم اتفاق (SPS) بإدخال مناهج جديدة تحكم الممارسات التجارية على المستوى الدولي ، وهى تحدد حقوق ومسئوليات أعضاء منظمة التجارة الدولية الذين يرغبون في اتخاذ إجراءات تقيد الواردات بغرض حماية حياة وصحة الإنسان والحيوان والنبات.

الاتفاق الدولي لحماية النبات (IPPC):
هذا الاتفاق عبارة عن معاهدة متعددة الأطراف ، مودعة لدى المدير العام لمنظمة الأغذية والزراعة (FAO) ، وتدار من خلال سكرتارية اتفاق (IPPC) ، ومقرها خدمة حماية النبات التابعة لمنظمة الأغذية والزراعة، بالتعاون مع المنظمات الإقليمية والمحلية لحماية النبات.
وقد تبنت منظمة الأغذية والزراعة اتفاق (IPPC) في عام 1951، وأصبح ساري المفعول منذ عام 1952. وتم تعديل هذا الاتفاق مرتين، كانت المرة الأولى في عام 1979 والمرة الثانية في عام 1997. وجاءت المراجعة الأخيرة أساساً لكي تعبر عن دور اتفاق (IPPC) فيما يتعلق باتفاقيات جولة مفاوضات أوروجواي، خاصة الاتفاق بشأن تطبيق تدابير الصحة والصحة النباتية (SPS)، فقد حدد اتفاق (SPS) الاتفاق الدولي لحماية النبات (IPPC)بوصفه الجهة التي تضع المعايير الدولية الهادفة للتأكد من توفيق الإجراءات المطبقة لحماية صحة النبات (إجراءات الصحة النباتية) ، ومن عدم استخدامها كحواجز تقنية أمام التجارة. ويهدف اتفاق (IPPC)إلى تعزيز التعاون الدولي في مقاومة آفات النباتات والمنتجات النباتية ومنع انتشارها دولياً.
ويمتد نطاق اتفاق (IPPC) ليشمل حماية الحياة النباتية المزروعة والطبيعة والحياة البرية النباتية (wild flora) من التدمير المباشر وغير المباشر بواسطة الآفات. وبرز الدور الهام الذي يلعبه اتفاق (IPPC) في المسائل المتعلقة بالتجارة ، الأمر الذي تعبر عنه التعديلات الجوهرية التي تم إدخالها في النص المعدل الجديد له ، والذي وافق عليه مؤتمر منظمة الأغذية والزراعة في دورته التاسعة والعشرين المنعقدة في شهر نوفمبر من عام 1997. ويقوم هذا الاتفاق الدولي بالتركيز على وصف العناصر الأساسية للتعاون الدولي والمسئوليات القطرية في حماية النبات في الأوضاع المعاصرة وكذلك على وضع والاعتراف بمعايير دولية لإجراءات الصحة النباتية (ISPMs). وتُعد جمهورية مصر العربية من أوائل الدول التي وقعت على اتفاق (IPPC) منذ عام 1951.
أثر الاتفاق الدولي لحماية النبات (IPPC)على التجارة الزراعية:
تأسست العلاقة بين الاتفاق الدولي لحماية النبات (IPPC) والاتفاق بشأن تطبيق تدابير الصحة والصحة النباتية (SPS) من خلال الإشارة الواردة في الاتفاق بشأن تطبيق تدابير الصحة والصحة النباتية إلى الاتفاق الدولي لحماية النبات ، بوصفها المنظمة الدولية المسئولية عن وضع المعايير وتوفيق إجراءات الصحة النباتية التي تؤثر على التجارة الدولية.
ويختص كل من الاتفاقين بمجال وهدف وعضوية محددة ، ولكنهما يكملان بعضيهما البعض في المجالات التي تتطابق فيها أهدافهما ، حيث يُعد اتفاق (SPS) النصوص المتعلقة بحماية النبات في اتفاق دولي ، بينما يقدم الاتفاق الدولي (IPPC) نصوصاً تكميليةً للتجارة في اتفاق لحماية النبات.
وتعمل سكرتارية اتفاق (IPPC) كمراقب نشط في اتفاق (SPS) وهي تتفاعل بشكل روتيني مع منظمات وضع المعايير الأخرى، وخاصةً المنظمتين الأخريين المذكورتين في اتفاق (SPS) وهيئة دستور الغذاء العالمي (Codex) بالنسبة لسلامة الأغذية والمكتب الدولي للأوبئة (OIE) بالنسبة لصحة الحيوان.
وكثيراً ما يُشار إلى اتفاق (IPPC) ودستور الغذاء العالمي (Codex) والمكتب الدولي للأوبئة الحيوانية (OIE) بالعلاقة التي تربطهم في ظل اتفاق (SPS)، غير أن كل من هذه الاتفاقات هي اتفاقية قائمة بذاتها ومستقلة في مجالها وأهدافها وظيفتها وعضويتها. والاتفاق الدولي لحماية النبات هو الوحيد من بين الاتفاقات الثلاث الذي يستند تفويضها إلى اتفاقية دولية.
ويستند اتفاق (SPS) إلى مجموعة من المبادئ الهامة، من بينها مبادئ السيادة الوطنية والضرورة والمواءمة والشفافية والتكافؤ وعدم التمييز. وقد جاءت نفس هذه المبادئ معبراً عنها في النصوص الجديدة المعدلة لاتفاق (IPPC)، وخاصةً فيما يتعلق بالمعايير الدولية لإجراءات الصحة النباتية (ISPMs).
وتعد هذه المبادئ أساساً لإعداد المعايير والتوجهات والتوصيات المشار إليها في اتفاق (SPS) كقاعدة لمواءمة تدابير الصحة والصحة النباتية على النطاق الدولي.

المعايير الدولية لإجراءات الصحة النباتية (ISPMs):
يعترف اتفاق (SPS) بالاتفاق الدولي لحماية النبات بوصفه المنظمة الدولية المسئولة عن وضع المعايير الدولية لإجراءات الصحة النباتية ، وهو يشجع البلدان على تأسيس إجراءاتها للصحة النباتية استنادا إلى معايير وتوجهيات وتوصيات الاتفاق الدولي لحماية النبات (IPPC)، وذلك بهدف دفع عملية التوفيق الدولي لإجراءات الصحة النباتية في التجارة إلى أقصى مدى ممكن ، لذا تلتزم الدول في ظل اتفاق (SPS) بأن تقوم بدور كامل ونشط في الاتفاق الدولي بغرض تطوير وإجراء المراجعة الدورية لمعايير وتوجهات وتوصيات الصحة النباتية.
وتلجأ منظمة التجارة العالمية (WTO) إلى الاتفاق الدولي (IPPC) لتطوير المعايير والمناهج والتقنيات الدولية المقبولة لإجراء تقديرات المخاطر، وكذلك معايير وتوجهات التطبيق العملي لمبادئ اتفاق (SPS) مثل التكافؤ.
ويعد اتفاق (IPPC) اتفاقاً قانونياً ملزماً، إلا أن المعايير التي تم تطويرها وتبنيها بواسطة الاتفاق الدولي، وكذلك تلك التي أعدتها هيئة دستور الغذاء العالمي (Codex) والمكتب الدولي للأوبئة الحيوانية (OIE)، ليست ملزمة قانونيا، غير أن الإجراءات التي تستند إلى المعايير الدولية لا تستوجب مبررات داعمة لها من قبل أعضاء منظمة التجارة العالمية (WTO) وكذلك يجب أن تستند الإجراءات التي لا تتفق مع المعايير الدولية والإجراءات القائمة في غياب معايير دولية إلى المبادئ والأدلة العلمية، كما يمكن اتخاذ إجراءات الطوارئ (المعروفة بالإجراءات المؤقتة) دون إكمال التحاليل، ولكن يجب مراجعتها لفحص مطابقتها لمبرراتها العلمية وتعديلها بناء على ذلك حتى يمكن الاحتفاظ بها بطريقة مشروعة.
ويمكن أن تقوم لجنة اتفاق (SPS) بدعوة اتفاق (IPPC) أو هيئاته الفرعية لفحص موضوعات تتعلق بمعيار معين.

أ.د/علي عبد الرحمن علي – مستشار وزير التجارة الأسبق