الدكتور على عبد الرحمن يكتب : نظام الدعم في مصر

يعتبر نظام الدعم جزءاً هاما في منظومة الإنفاق الاجتماعي و الذي يهدف إلي ضمان حصول أفراد المجتمع على احتياجاتهم من السلع والخدمات الأساسية مثل الغذاء والصحة والتعليم والنقل والماء والكهرباء، ويعد برنامج الدعم الغذائي من السياسات التي تحرص عليها الدولة بهدف تحسين الوضع الغذائي للأفراد وضمان الأمن الغذائي لهم والقضاء على مشكلة الجوع، ولقد كان الدعم الكلي مركزاُ على دعم السلع الغذائية حتى وصل في بعض السنوات إلي 90% من إجمالي قيمة الدعم، حيث كانت الدولة تدعم ما يقرب من 35 سلعة غذائية.

الهدف من برنامج الدعم :

ويهدف برنامج الدعم الغذائي إلي توفير السلع الأساسية بأسعار مناسبة وفي متناول الطبقات محدودة الدخل لضمان وصول حد أدني من السلع الغذائية الضرورية للفئات الفقيرة لتحقيق استقرار أسعار السلع لكي تتناسب مع الأجور، وبالتالي يؤدي إلي نوع من إعادة توزيع الدخل وتحسن نمط توزيعه وتحقيق العدالة الاجتماعية، وتحسين الأمن الغذائي.
وتعتبر برامج دعم الغذاء لصالح المستهلكين من الأمور الشائعة في كثير من البلدان، وتوفر هذه البرامج فوائد جمة للمستهلكين، بالتالي فإن التكلفة المالية لهذا النوع من الدعم الغذائي من الأمور التي تحظي باهتمام واضعي السياسات ومتخذي القرارات، وعادة ما تكون برامج الدعم عالية التكلفة. كما يعد تحديد البدائل التي تتسم بفاعلية التكاليف للنظام الحالي لدعم الغذاء، ومن الطبيعي أن تؤدي هذه البدائل إلي تخفيض تكاليف الدعم بالموازنة العامة للدولة، وبطريقة مقبولة سياسياً بحيث تحمي الفئات المحدودة الدخل، وفي نفس الوقت ترعي أوضاعهم الغذائية.
ومن المعروف أن أن برنامج الحالي لدعم الغذاء مثالاً من أمثلة الدعم المباشر، حيث تظهر تكاليف الدعم الموازنة العامة للدولة، أما الدعم غير المباشر، فيعني استخدام سياسات اقتصادية معينة في تخفيض أسعار السلع الغذائية في الأسواق المحلية، ومن أمثلة هذه السياسات(سياسات سعر الصرف ـ الضوابط السعرية ـ التوريد الإجباري للمحاصيل الغذائية)، وهذا معناه عدم تخصيص بنود مباشرة بالموازنة العامة للدولة لتعزيز هذه السياسات، ورغم عدم ظهور الدعم غير المباشر في الموازنة العامة، إلا أن المجتمع هو الذي يتحمل التكاليف في شكل سوء تخصيص الموارد علي نحو لا يتفق مع الميزة النسبية وتدهور الإنتاج المحلي في المدي البعيد.

سلبيات برنامج الدعم الغذائى :

وعلى الرغم من أن برنامج الدعم الغذائي له مردود قوي لتحقيق مبدأ الأمن الغذائي، إلا أن هذا له بعض السلبيات تتمثل في أن الدعم الغذائي يمثل ضغطا على الاقتصاد القومي بسبب أن تكاليف الدعم مازالت تمثل عبئاً على الموازنة العامة للدولة نتيجة ارتفاع أسعار السلع الغذائية المدعومة.
وأن نظام الدعم الحالي غير موجه جيدا نحو الفئات المستحقة نتيجة أن التوزيع الجغرافي للسلع المدعمة يتم بطريقة غير منتظمة أوغير مناسبة لتوزيع السكان، وأن نسبة كبيرة من فوائد الدعم الغذائي تذهب إلي غير المحتاجين لهذا الدعم، وبالإضافة إلي بعض المشاكل الأخرى مثل ارتفاع نسبة التسرب خاصة في سلعتي الخبز البلدي والدقيق البلدي.

نظام الدعم في مصر:

بدأ الدعم في مصر منذ عام 1941، حيث قامت الحكومة وقت إذ بتنظيم توفير وتوزيع السلع الغذائية الضرورية على الأفراد بأسعار منخفضة نسبيا بهدف مراعاة البعد الاجتماعي، ويشمل هذا الدعم دعما مباشر وغير مباشر، كما يشمل الدعم الغذائي وغير الغذائي، وتخصص الدولة سنويا في الموازنة العامة للدولة بند الإنفاق الاجتماعي والذي يشمل :
• دعم السلع الأساسية من المواد الغذائية والأدوية والشرائح الأولي من استهلاك الكهرباء ومياه الشرب والمواد البترولية والبوتاجاز والغاز الطبيعي.
• دعم الخدمات وتشمل دعم الإسكان التعاوني والشعبي، دعم السكك الحديدية ووسائل النقل الأخرى، دعم العلاج على نفقة الدولة والتأمين الصحي والتأمين الطبي على الطلاب، دعم طلاب الجامعات، دعم الإقراض الشعبي والتعاوني والعشوائيات، دعم الخدمات الدينية والشباب.
• دعم قطاع الزراعة من خلال خفض أسعار الفائدة، وزيادة سعر توريد قصب السكر.
• دعم التأمينات الاجتماعية من خلال فتح باب المعاش من لا عائل لهم وسداد العجز في صناديق المعاشات وزيادة عدد المؤمن عليهم.
• دعم مخصص للتنمية المتكاملة للقرى، ويعتبر الإنفاق على هذه الخدمات بمثابة دخول حقيقية تضاف إلي دخول الأفراد وتتحمل الدولة نيابة عنهم تكاليف مثل هذه الخدمات.

تطور الدعم الكلى :

ولقد تطور الدعم الكلي منذ عام 1947 ، حيث بلغ 6 مليون جنية في كما تطور الدعم الغذائي، حيث بلغ نحو 2.2 مليار جنيه عام 90/1991 يمثل نسبة 2.9% من إجمالي قيمة الناتج المحلي ، ونسبة 7.3% من قيمة الإنفاق الحكومي، ونسبة 4,78% من إجمالي قيمة الدعم الكلي المباشر، كما بلغت قيمة الدعم الغذائي عام 2003/2004 نحو 8.4 مليار جنية، وبلغ نحو23.43 مليار جنيه في عام 2009/2010، ونحو 89.3 مليار جنيه في2019/2020.

وهذه القيمة تمثل نسبة3% من إجمال قيمة الناتج المحلي، ونسبة7% من قيمة الإنفاق الحكومي، ونسبة80% من قيمة الدعم الكلي المباشر. ويشتمل برنامج الدعم الغذائي حاليا على أربعة سلع أساسية هي الخبز البلدي والدقيق البلدي(نسبة استخراج 82% ) والسكر وزيت الطعام.
ويتصف نظام توزيع الخبز والدقيق البلدي بأنه حر ومتاح لكل الأفراد وبدون تحديد كميات محددة، مما يجعله عرضة للتسرب والفقد، أما توزيع السكر والزيت والسلع الأخرى عن طريق البطاقات التموينية أقل عرضة للتسرب، وأكدت دراسات المعهد الدولي لبحوث سياسات الغذاء في تقريره عن تسرب السلع الغذائية أن نسبة قيمة ما يتسرب في السلع الغذائية المدعومة تبلغ نحو 16.3% من إجمالي قيمة الدعم الغذائي، منه 40% لتسرب الخبز، 30% لتسرب الدقيق، و28% لتسرب الزيت، و25% لتسرب السكر.
كما أن من7- 8% من الخبز البلدي يذهب في تغذية الحيوانات والدواجن(أي ما يقرب من 1% من الكمية الكلية المنتجة من الخبز البلدي المدعم)، وأن حوالي 60% من منافع الدعم المخصص للخبز البلدي يستفيد بها غير المحتاجين للدعم
وأن غير المحتاجين للدعم يحصلون على 48% من قيمة الدعم الكلي للغذاء، ونتيجة لهذا التسرب وضعف توجيه الدعم فإن ما يصل إلى المحتاجين للدعم لا يزيد عن ثلث مخصصات الدعم، وهذا الثلث يستفيد من المحتاجين للدعم بنحو 67 % للخبز البلدي المدعم، 13% للدقيق البلدي المدعم، 11% للسكر التمويني، 8% لزيت الطعام التمويني، كما يستحوذ الوسطاء في نظام توزيع الدعم على 18% من الفوائد الكلية للدعم.

دعم الخبز البلدى :

ويعتبر الدعم الغذائي من الأشكال التي لا تتسم بالتوجيه لمستحقيه أو التحديد لنصيب الفرد منه، حيث تتوفر كميات غير محدودة من السلع الغذائية المدعومة لأي شخص يرغب في الشراء وبأي كميات يريدها.
ولعل دعم الخبز البلدي(نسبة استخراج 82%) من أمثلة الدعم الغذائي غير المقيد، والميزة النسبية لهذا النوع من الدعم هي تحقيقه لأوسع تغطية ممكنة لقطاعات السكان، ولكنه مع ذلك ينطوي علي عيب جوهري هو ارتفاع تكلفته المالية عن مثيله من برامج دعم الغذاء الأكثر استهدافاً لفئات محددة من السكان.
وبالتالي فإن الضمان العام المصحوب بارتباط التكاليف المالية بالأسعار العالمية للقمح يجعل السياسة المالية أكثر اعتماداً علي حركة الأسعار العالمية.
ويرجع ارتفاع تكاليف الدعم لكونه متاحاً للجميع حتي غير المحتاجين إليه، كما أن الإتاحة غير المقيدة لأي غذاء بسعر يقل عن مثيله بسعر السوق، غالباً ما يؤدي إلي تأثيرات معاكسة علي الإنتاج المحلي للغذاء.
وفي حالة تطبيق دعم مقنن للغذاء تتحدد الكمية التي يمكن شراؤها بحدود معينة للفرد أو للأسرة المعيشية، وهو ما يتوفر لبعض أوكل أعضاء المجتمع بأسعار أقل من سعر السوق. ويعتبر برنامج دعم السكر وزيت الطعام من أمثلة الدعم المقنن.
والميزة النسبية لبرامج الدعم المقنن هي ضبط التكاليف، فالتقنين يحدد التكاليف الكلية للدعم، ويجعل تكلفة الدعم قابلة للتنبؤ بها بالمقارنة مع تطبيق الدعم غير المقيد.

إدارة خاصة لتقييم الدعم :

ومع ذلك فإن تقنين الدعم يتطلب إدارة خاصة لتقليل التسرب والفاقد، علاونة أنه يتم مراجعته دورياً من قبل الحكومة.
وبسبب ارتفاع تكلفة الإبقاء علي برامج غير مقيد لدعم أسعار الغذاء، لابد من تطبيق إصلاحات تستهدف توجيه الدعم إلي الأسر الأكثر تعرضاً وانكشافاً لعدم الأمن الغذائي، حيث أن توجيه الدعم إلي مستحقيه يمكن أن يقلل من تكاليف برامج دعم الغذاء، مع تحقيق هدف تحسين الأمن الغذائي للفقراء.
ومع ذلك فإن إصلاح نظام الدعم غير المقيد للغذاء إلي نظام أكثر توجهاً للمستحقين يجب أن يكون ذا جدوي من الناحية السياسية والإدارية.

بدائل لإصلاح سياسات الدعم الغذائي:

يعتبر نظام الدعم الغذائي جزء لا يتجزأ من السياسة الحكومية طويلة الأمد لتحقيق سياسة الأمن الغذائي وتحقيق العدل الاجتماعي، وبالتالي تحقيق الاستقرار السياسي
ورغم أن الدولة حققت تقدما في تخفيض تكاليف نظام الدعم، إلا أن التكاليف المطلقة للنظام مازالت مرتفعة، لذا تحاول الدولة إصلاح نظام الدعم باتجاه تحسين استهداف الفقراء وزيادة استفادتهم من الدعم وتحسين فاعلية تكاليف إدارة النظام.
وعند دراسة خيارات إصلاح السياسات، من المهم أن توازن الدولة بين فوائد كل خيار وتكاليفه، إلي جانب مراعاة فوائد وتكاليف الدعم السياسية والاجتماعية، ونظرا لما ينطوي علية نظام الدعم الحالي من حساسية سياسية فانه من الضروري العناية بدراسة بدائل التغيير مع أخذ الآثار السياسية لكل اختيار.
إن طبيق برنامج دعم للغذاء ذي استهداف جيد للمستحقين، سوف يؤدي إلي تحسين الدخل الحقيقي وتحسين الأمن الغذائي للمجموعات المستهدفة دون أن يستفيد من هذا الدعم من لا يحتاجونه، فإن حدث تسرب للدعم ارتفعت التكاليف وانخفضت فاعلية التكاليف لتلك البرامج. وهناك عدة خيارات لتوجيه دعم الغذاء إلي مستحقيه وحجبه عن غير المستحقين، وهذه الخيارات هي:
• الخيار غير المباشر وذو التوجيه الذاتي.
• التوجيه الإداري المباشر.

ويحدث التوجه الذاتي حينما تكون المزايا متاحة للجميع، ولكن البرنامج مصمم خصيصاً علي نحو يجعل الفقراء فقط يمليون للمشاركة فيه.
وتعتبر النظم الموجهة ذاتيا للدعم الغذائي جذابة لأنها تقلل تكاليف الإدارة، حيث لا يحتاج الأمر إلي جهاز إداري كبير لتحديد الأحقية في الاستفادة.
وهي أيضاً من الطرق المقبولة سياسياً في توجيه دعم الغذاء، لأن المشاركة فيها تعتمد علي الاختيار الحر للفرد لا علي وقوع الاختيار عليه من قبل جهة حكومية.
كما يتطلب الاستهداف الإداري المباشر تعريف الفقراء، وهناك منهج كمي منخفض التكاليف لتقدير الأسر المعيشية، وهو ما يعرف باختبار المتوسطات البديلة (Proxy Mean Test) الذي يعتمد علي مؤشرات عالية، وبالتالي يؤدي إلي تحسين معدلات استهداف الدعم للفقراء.
إن دعم الغذاء ليس مجرد مسألة فنية فقط، بل هو موضوع له مضامين سياسية أيضاً. ولقد تعرضت الجهود المبذولة لإصلاح دعم الغذاء بتحسين توجيهه لمستحقية وخفض تكاليفه خوفاً من حدوث اضطرابات مدنية.
لهذا فإن يتعين علي واضعي السياسات ومتخذي القرارات أن يأخذوا في اعتبارهم الآثار السياسية لما يتم اتخاذه من قرارات عند التفكير في إصلاح دعم الغذاء.
وتشير خبرات الماضي إلي أهمية دراسة الخطوات التالية عند التفكير في إصلاح برامج دعم الغذاء:
• تبني منهج تدريجي في إحداث التغير في نظام دعم الغذاء.
• تنظيم حملات توعية عامة لتهيئة السكان لمبررات الإصلاح والحاجة إليه.
• التطبيق لبعض الإجراءات التعويضية للفئات التي تتعرض لبعض الآثار العكسية لبرامج إصلاح الدعم.

ومن خلال هذا الفهم لسياسات إصلاح برامج الدعم وحسن إدارة الدعم، يمكن استخلاص بعض النقاط التالية:
• لا يجب اعتبار سياسات الدعم الضمني(غير المباشر) أحد الخيارات إصلاح سياسات الدعم الغذائي، لأن هذه السياسات تؤثر سلباً علي اقتصاد الدولة ككل من خلال سوء تخصيص الموارد وتدهور الإنتاج المحلي.
• مازال نظام دعم الغذاء في مصر يمثل عبئاً مالياً ثقيلاً وغير قابل للتنبؤ به علي الاقتصاد، ومن ثم التوجيه الفعال للدعم يخفف أعباء الدعم بالموازنة العامة للدولة، ويحمي في الوقت ذاته أوضاع رعاية الفقراء.
• يعتبر اختيار أحد الأغذية الشائعة لدعمه كالخبز، يعتبر وسيلة فعالة من ناحية التكاليف ومقبول سياسياً لتوجيه الدعم إلي مستحقية بمحض اختيارهم.
• لابد أن يستمر إصلاح دعم الغذاء في رصد ودراسة الخيارات المرغوبة فنياً والمقبولة سياسياً للتطبيق، وتعريف محددات هذه الجدوي.
• رغم ارتفاع تكلفة نظام دعم الخبز البلدي(نسبة استخراج 82%)، إلا أنه يعمل كمنظم فعال لصالح الفقراء، وضد أية صدمات قد تحدث نتيجة ارتفاع أسعار القمح، أوأي صدمات أخري. لذا فإن الجهود الرامية إلي تحسين توجيه دعم الخبز، يجب أن تكون قاصرة علي طرق التوجيه الذاتي تحسباً من خطأ استبعاد الفقراء من هذا النظام.
• لكي تتم تنقية نظام البطاقات الحالي بالنسبة للسكر وزيت الطعام، يمكن تطبيق اختيار المتوسطات البديلة((Proxy Mean Test لاستبعاد الأسر المعيشية المرتفعة الدخول من ها النظام.
• يمكن دراسة برامج التوزيع المباشر مثل (الغذاء مقابل العمل) و(الغذاء مقابل التعليم) كبرامج مكملة أوبديلة للآليات الأخري لدعم الغذاء.
• لتأمين الحد الأدني من الاحتياجات الاستهلاكية كهدف واضح من خلال سياسات عامة قوية لتعزيز الأمن الغذائي تشمل السياسات النقدية والمالية والتسعيرية التي تحقق ذلك إلي المؤسسات والحوافز التي تشجع الإنتاج والتوزيع الجيد للسلع الغذائية.
ولتقييم فاعلية وجدوي خيارات إصلاح دعم الغذاء، فمن المهم توفر معلومات حاية ومستقبلية وتفصيلية عن أنماط استهلاك الغذاء، بما في ذلك استهلاك مختلف أنواع الأغذية المدعومة حسب المواقع الجغرافية والمهن ومجموعات الدخل، ويمكن الحصول علي ذلك من خلال تطبيق اختيار المتوسطات البديلة((Proxy Mean Test، حيث أن ما يتم تطبيق إصلاحات دعم الغذاء مثل إلغاء الدعم ، أو تحويله إلي دعم عيني، فإنه من الصعب من الناحية السياسية تطبيق ذلك.

إعداد منهج متكامل لسياسات الغذاء والتغذية:

يهدف هذا المنهج إلي تحسين الأمن الغذائي، ويأتي ذلك من خلال:
• دراسة بدائل السياسات لزيادة إتاحة الغذاء في إطار التغيرات الجارية في الأسواق المحلية والعالمية.
• وضع سياسات لتحسين فرص الأسر المعيشية في الحصول علي الغذاء في إطار سياسات آليات السوق وبرامج الاصلاح الاقتصادي.
• تحليل الجوانب التغذوية للأمن الغذائي من حيث الاستفادة البيولوجية من الغذاء، وتحديد العوامل المؤثرة علي الأوضاع التغذوية.
• تحليل أوضاع الأمن الغذائي داخل الأسر المعيشية من حيث الأفراد الأكثر تعرضاً لنقص الغذاء وأساليب الرعاية، وبالتالي يمكن استبدال السلع الغذائية المدعومة بسلعاً أخري لتحقيق الأمن الغذائي الأسري، ووفقاً لرغابات هذه الأسر وحسب المناطق الجغرافية، وقد يعد هذا مكلفاً من الناحية المالية، ولكنه سوف يساعد علي تحسن الأمن الغذائي.
• تحديد نقص العناصر الغذائية الصغري(الحديد ـ الزنك ـ اليود ـ فيتامين أ )، واستكشاف السبل لتحسين وضع المغذيات الصغري من خلال الإضافة، أومن خلال تربية النباتات والتحسين الوراثي.

ا.د/علي عبد الرحمن علي – مستشار وزير التجارة والتموين الأسبق